亮点黔西南讯 食品生产加工小作坊一直是食品安全监管的难点和瓶颈，其涉及面宽、产品类别多、分布区域广，且有些具有一定的历史文化底蕴和地域特色（如捧乍的豆腐等），导致对其监管模式和方式难以统一。伴随食品行业的发展，人民群众对食品安全的意识不断提高，我国的食品安全监管体制改革也经历了一段不平凡的历程。自2002年食品生产加工企业实行市场准入制度以来，食品质量明显提高，企业的质量安全意识显著增强，这是不辨的事实。但同时，食品安全事故频发也日益引起全社会的重视。2003年以来，食品安全监管日渐成为社会关注的焦点和各级政府工作的重点；2007年产品质量和食品安全专项整治之后，在生产领域食品生产加工者被分为食品企业和食品小作坊。2009年《食品安全法》开始实施，对食品企业的监管有了法律依据。但是对食品小作坊如何监管却没有在国家立法层面予以明确，有据可查的也就是《食品安全法》第二十九条的规定：“食品生产加工小作坊具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”目前，我省在该领域也没有制定相应的地方性法规，虽然“省食安办2011年1号文件明确了《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》”，但还存在着监管盲区等问题。主要表现在对涉及食品小作坊监管立法的几个关键点，如小作坊定义、监管方式、前置许可内容的确定等几个方面还没有达成一致。为确保我市食品质量安全，兴义市质量技术监督局从工作实际出发，对辖区的食品小作坊进行了大量的调研，并在此基础上对如何健全完善我市的食品小作坊监管之路进行了初步的探索。
据国家质检总局调查,我国的食品质量安全问题主要发生在食品生产加工环节,特别是在小型食品生产加工企业和小作坊存在问题最为严重。全国质检系统每年对70万家食品生产企业的产品进行监督抽查结果显示,平均合格率一直在60%上下,而食品生产加工小作坊的合格率仅为20%～30%左右。而据有关资料证实,近年来发生的食品安全案例中有50%以上都是食品加工小作坊造成的。以我市为例，2012年前三季度监督抽查了61个批次产品，合格54个批次，合格率为88.5%，产品质量比去年同期上升了8.5个百分点。但这个结果也只是就获证的食品企业相对较好。至于分布更广的食品生产加工小作坊的产品质量情况就很难说是好还是差。由于目前我省对该领域的监管标准和监管程序还没有地方性法规，所以质监部门无监管依据，也无法做出确切的判断。而要理顺食品小作坊的监管体制，还要从食品小作坊及相关概念的界定入手。
一、食品小作坊的界定
国家质量监督检验检疫总局《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》（国质检食监[2007]284号）中明确:“本意见所界定的食品生产加工小作坊是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖、前店后坊）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。”
最新的国家标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23724-2009）对食品生产加工小作坊的定义为：“依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或者简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖、前店后坊）的单位或个人。”
此外，总局对小作坊监管的界定还有一种，是指“10人以下，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统食品生产加工活动（不含现做现卖、前店后坊），没有取得食品生产许可证的食品生产单位和个人。”
以上定义概括起来主要几个关键点：
一是证照要求。未取得食品生产许可证，但营业执照必须齐全，如白酒作坊，《贵州省酒类生产流通管理条例》第十一条规定：“报请备案登记的白酒生产作坊应当符合下列条件，并提交相应证明文件，有固定的、合法的生产场所和营业执照”。且均注明有某类食品加工项目；
二是规模限制。从事食品加工人员规定为7人以下或10人以下，以及固定从业人员较少；
三是设施设备。有固定场所，生产加工条件简陋，设备简单；
四是加工工艺。加工方法简单，但能按一定工艺流程加工、制作食品；
五是包装特点。生产的食品无预包装或者简易包装;
六是销售范围。只局限在邻近的较小区域内,如乡镇一级;
七是产品性质。仅限于生产加工传统、低风险食品。
以上定义基本回答了什么是小作坊的问题，但是结合基层的监管经验，这些定义仍然有一些问题。
一是《食品安全法》取消食品卫生许可证后，食品小作坊如何才算证照齐全？
二是从业人员数量的不一致，到底应该以多少人为界限？没有一个准确的界定，固定人员较少的说法也不好掌握；
三是什么是传统低风险食品？从事非传统低风险的食品和从事传统高风险的小作坊纳不纳入我们的监管范围，我们用什么法律法规进行监管，是不是都要取缔？从实际出发，质监部门也没有这么多的人力、物力来进行监管。
我们认为在食品小作坊监管的立法中，最好维持《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23724-2009）对食品生产加工小作坊的定义，即：“依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或者简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖、前店后坊、农村老百姓使用纯粮固态发酵加工自家食用的白酒）的单位或个人。”
二、现场制售食品从业者的界定
所谓现场制售食品从业者，即“现做现卖、前店后坊”式现场制售食品作坊经营户，一般是指在同一固定门店，后面加工生产，前面销售的食品从业者。这些食品经营企业和经营户从业人员较少，主要从事低风险食品的现做现卖。在《食品安全法》实施以前，食品加工经营企业、经营户，不论是否属于“现做现卖、前店后坊”，也不论是否现场制售，均由卫生部门核发卫生许可证，再到工商部门办理工商登记，领取营业执照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》确立了按照食品生产、食品流通、餐饮服务等环节分段许可的原则。该法第二十九条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”但《食品安全法》以及《食品安全法实施条例》均没有对食品生产领域和食品流通领域作出明确的界定，而对于“现做现卖、前店后坊”式现场制售食品作坊来说，既有简单的加工制作，又现场销售流通，其行为贯穿了食品生产、食品流通等不同环节，此类经营模式的企业与经营户在办理工商登记前，由哪个部门实施许可，法律、行政法规未作明确规定。
（一）申请作为食品生产加工小作坊管理的是食品生产者，包括生产单位或个人，监管的对象是“产品”；而“前店后坊”式现场制售食品的主要特点是现做现卖，监管的对象是“商品”，因此也无法按照食品生产加工小作坊的模式发证和监管。
（二）现场制售食品从业者的经营行为，按行业划分归属零售业，宜列入食品流通环节予以许可和监管。国家统计局发布的《国民经济行业分类》第65大类对零售业的定义非常明确：“指百货商店、超级市场、售货摊等。包括在同一地点，后面加工生产，前面销售的店铺（如面包房）。”现做现卖的“前店后坊”在同一固定门店既生产加工又面向消费者销售，依据《国民经济行业分类注释》“纵向一体化活动按照最终活动判断行业类别”原则，应归属为食品零售业。
（三）工商部门实施食品流通许可，不排除对食品流通环节中加工行为的审核。2009年7月30日施行的《食品流通许可证管理办法》（国家工商行政管理总局令第44号）第九条规定了申请领取《食品流通许可证》的条件，其中第（一）项即规定“应当具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所”，该办法已经将食品加工行为列入工商部门发放《食品流通许可证》的审核内容。因此，“前店后坊”式现场制售食品作坊、经营户，虽然有生产加工行为，但符合工商部门核发《食品流通许可证》的要求。综上所述，现场制售食品从业者与食品生产加工小作坊有着严格的区别，二者不可等同，质监部门在食品安全领域当中的职责只能限定在生产加工环节。
三、我市食品生产加工小作坊的现状
我市现有46余家食品生产企业,小作坊（含微型企业）76家。其中淀粉粉丝类约占十分之一，散白酒坊约占十分之一，糕点类约占五分之一，面条约占五分之一，其他类约占五分之二。作坊占食品生产企业的59.3%。其中70%属于有独立生产加工场所、有相对完整的生产工艺流程，30%则属于在城区各地域从事熟食加工、糕点和豆制品等现场加工制作、销售的食品店。由于食品生产加工小作坊点多面广，紧贴民生，大部分地处城乡结合部等人口聚集地，与居民日常生活密切相关。它们在为人民群众提供方便的同时，也带来大量突出的问题：规模较小，生产条件差；经营者人员素质参差不齐；不具备产品检验能力，产品出厂无法检验；生产经营管理混乱，不按标准规范生产甚至无标准生产；部分作坊存在生产假冒伪劣产品的行为。因此，要提高食品生产质量安全的整体水平，关键是要提高小作坊的质量安全水平。
四、质监部门在食品小作坊监管领域的困境
《食品安全法》后，食品安全实施分段监管，质监部门负责食品生产加工环节质量安全卫生监管。但是客观分析质监部门在食品小作坊监管方面的状况，可以用一句话来概括，就是“先天不足、后天乏力”。“先天不足”表现在质监部门对食品小作坊的监管面临诸多制度约束，“后天乏力”表现为质监部门监管力量薄弱，无相应财政预算，无力承担该项监管职能。
（一）质监部门对食品小作坊进行监管的制度约束
1、《食品安全法》第二十九条规定：“食品生产加工小作坊具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”但到目前为止，贵州省尚未出台地方性法规专门就食品小作坊的监管作出明确规定，质监部门在该领域的监管依据欠缺。
2、国家质检总局《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（即总局79号令）第五条第一款规定：“国家实行食品质量安全市场准入制度。从事食品生产加工的企业，必须具备保证食品质量安全必备的生产条件，按规定程序获取食品生产许可证，所生产加工的食品必须经检验合格并加印（贴）食品质量安全市场准入标志后，方可出厂销售。”第二款规定：“国家已实行生产许可证管理的食品，企业未取得食品生产许可证的，不得生产。”《细则》第二章详细规定了12个方面的必备条件。《细则》第七十九条规定：“未取得食品生产许可证而擅自生产加工已实行生产许可证管理的食品的，由质监部门责令其停止生产销售，没收违法生产销售的产品”。按照这些规定,绝大多数无法取得“QS”认证的食品生产小作坊均应关门取缔。然而在执法监管实践中没有办法全部取缔，从民生的角度讲，应该允许食品小作坊的存在。
（二）质监部门的监管能力不足以担负起对全部食品小作坊监管的重任。具体表现在：
1、监管力量严重不足。质监部门要承担对食品小作坊的监管职能，就必须要有专门的人员编制。随着质监部门职能的不断增加，而核定人员编制还是当初刚垂直管理时的状况，面对不断扩大的职能则疲于面上应付，工作既做不深又做不透，大量的工作都依靠加班加点和突击执法去完成。而辖区目前现有46余家获证食品企业和76家注册的小作坊（含微型企业），以食品股现有的人力，即便全年365天无节假日的进行日常监管也依然是捉襟见肘，同时还要处理大量的投诉、举报和完成上级布置的各专项监督抽查、风险监测等任务。截止，我局食品股已收到上级有关食品监管的文件43个，每个文件都有不小的工作量，每项工作都依靠食品股的3个同志来完成。这就是基层执法力量的现状。我市辖区有为数众多的食品小作坊，在现有监管力量没有充实的前提下，很难有效保证辖区的食品安全。
2、监管能力滞后。在解决了有人管的情况下，紧接着面临的就是监管人员的素质问题。质监部门基层局承担着大量的日常监管工作，食品安全监管又属于技术含量较高的职业，然而在基层食品安全监管队伍里几乎没有这方面的专业人才，现有的监管人员的知识结构与所从事的工作要求不相匹配。在县级质量技术监督局中，普遍存在缺乏食品安全专业技术人员的情况，而基层局又没有检测手段，连最简单的快速检测设备都没有，加之也缺乏专业人员，日常监管也只有靠眼看手摸鼻闻来进行。
3、监管手段相对落后。目前基层质监部门在食品安全监管中大多缺乏必要的监管设备、依托的法律法规和适当的检验检测设施，这样一旦发生小作坊违规违法行为，监管人员就不能够做到有法可依、有据可测，从而把食品安全隐患及时杜绝在萌芽状态。检验检测设备的缺乏，一旦出了食品安全方面的事故，上级部门又是一味的追究基层监管不到位，而未解决实际监管能力，就变成想查查不了、想检不能检、想罚不到位。
4、监管经费紧张。由于食品小作坊往往分布在城乡结合部，从经费角度考虑，对分散的小作坊进行监管的成本远远高于对获证企业的监管成本。上级部门划拨的经费仅能基本满足每年的定检抽样，在日常工作中发现的问题及风险监测抽样又需要经费，而地方政府又未将食品安全监管经费纳入财政预算，在基层监督机构人均经费保障水平很低的情况下，监管成本超出基层局能够承受的极限，工作将难以开展到位。
通过以上分析可以看出，质监部门担负食品小作坊的监管职能，由于现有制度不完善，造成该职能的“先天不足”，同时又因缺少相应的执法能力，使得监管“后天乏力”，难以有效保证食品安全。只有结合客观实际和整合政府有关部门的资源，才能探索出一条行之有效的食品小作坊监管机制来。
五、质监部门对食品小作坊领域的监管建议
基于以上分析，参考其他省市的做法，我们对兴义市食品小作坊及现场制售食品从业者，提出如下建议：
按照“全面监管、分类实施、打扶结合”的工作原则，在市政府统一领导下，加强部门沟通，将食品安全监管纳入地方政府社会化管理内容，以乡（镇）、街道办为主体，以社区、村寨为单位，以各监管部门和其它有关部门为支撑，将包括食品生产小作坊、小摊贩在内的食品监管纳入地方政府社会管理工作中实行网格化管理，推动生产经营者食品安全诚信体系建设和公众对制假售假行为的监督举报机制和促进食品安全监管长效机制建设。通过对全市的食品生产加工小作坊开展全面整治，扶持有条件的小作坊开展基本卫生条件改造，规范生产经营行为，使其合法经营，从而提高全市食品质量安全保障能力。
（一）调查摸底。各乡（镇）、街道办将本辖区内食品加工小作坊的相关信息统计上报市质监局，质监局根据现已掌握的情况结合各乡（镇）、街道办统计上报的信息，在市政府的统一部署和领导下，组织全市小作坊开展《食品安全法》及其实施条例和《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734—2009）规定的宣传、培训和教育。引导和扶持有条件的小作坊业主在规定时间内开展小作坊创建整改。
（二）基本卫生条件整治改造。对申请登记的小作坊，按照“兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件要求”的相关内容逐项进行基本卫生条件改造。
（三）核查验收。通过小作坊的基本卫生条件改造，质监部门在各乡（镇）街道办的配合下，对申报已逐项整改完毕的小作坊，按照“兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件现场核查表”的内容逐项核查。对核查合格的，发放“兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件改造合格登记证书”，并在规定时限内办理工商营业执照。对核查基本不合格的，当场签发“兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件不合格整改通知书”进行整改，整改期限为15个工作日。整改后的作坊业主重新申请质监部门进行核查，经二次核查仍然不合格的，质监部门签发“兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件不合格告知单”。同时，作坊业主将不得加工生产相关食品，质监部门将二次整治经核查不合格的小作坊统计上报市人民政府，由市人民政府责成公安部门将不合格小作坊纳入“打四黑除四害”给予依法取缔和打击。
（四）整治标准及相关工作职责。为确保全市食品生产加工小作坊整治取得实效，各乡（镇）、街道办和有关部门必须统一思想，提高认识，明确目标任务，严格工作标准，认真履行工作职责，积极搞好协调配合，全力以赴推进我市食品安全。
工作标准。通过整治必须符合《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）的规定和《兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件核查表》的要求。
1、各乡（镇）、街道办的食品生产加工小作坊整治工作职责
(1)负责摸清辖区内小作坊的底数和基本情况，建立食品生产加工小作坊的基础档案；
(2)在食品生产加工小作坊登记前核实生产者身份、场地使用权；
(3)将小作坊基本情况反馈市质监局，并负责组织小作坊整治的宣传发动工作，督促小作坊进行基本卫生条件改造；
(4)定期收集、汇总食品生产加工小作坊的相关信息，并向质监部门通报，配合质监部门做好小作坊的后续动态监管工作；
(5)开展经常性的巡查工作，对食品生产加工小作坊的违法行为进行劝诫，并及时向质检部门通报；
(6)协助相关部门依法查处食品生产加工小作坊的违法违规行为。
2、质监部门工作职责
(1)根据各乡（镇）、街道办反馈的小作坊底数和基本情况，负责小作坊基本卫生条件要求的宣贯培训；
(2)在各乡（镇）人民政府、街道办事处的配合下，对其申请的基本卫生条件改造按“兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件核查表”的内容进行现场核查，对达不到条件的督促其在规定时间内开展基本卫生条件改造；
(3)核查合格或改造合格的发放登记证书；
(4)逾期不整改或整改达不到要求的无证无照小作坊，确定名单后上报市政府。
3、工商部门工作职责
(1)小作坊业主取得食品生产加工登记证书后，应当在45日内到工商部门办理工商注册登记，工商部门应按规定及时给予办理和发放工商营业执照。
4、公安部门工作职责。对经过市政府整治核查后仍无证无照生产的小作坊或新从事食品生产加工未按规定申请登记、基本卫生条件改造的小作坊，公安部门纳入“打四黑除四害”给予依法取缔和打击。
六、对食品加工小作坊监管的其他要求
（一）食品生产加工小作坊（包括以食品加工为主，有异处销售食品行为的小作坊），经质监部门按照《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）的规定和《兴义市食品生产加工小作坊基本卫生条件核查表》的标准核准后，到工商行政管理部门申请办理营业执照。
（二）“前店后坊”式现场制售食品作坊经营户，加工的食品仅限在本店销售，不提供现场就餐的，如单体蛋糕店、奶茶店等，由工商部门核发《食品流通许可证》和营业执照。
（三）“前店后坊”式现场制售食品作坊经营户，加工的食品仅限于在本店销售，并提供就餐服务场所（提供简单就餐座位的蛋糕房除外）的食品店，如早点店、小餐馆等，经食品药品监督管理部门核发《餐饮服务许可证》后，向工商行政管理部门申请办理营业执照。
（四）增加各职能部门中从事食品监管工作的人员编制，充实执法力量。食品安全工作事关人民群众的切身利益，关乎政府形象和社会稳定，必须有足够的人员致力于食品安全监管工作。
（五）要为基层食品监管工作提供必要的经费保障。每年的财政预算，必须列支充足的资金作为各部门食品监管的经费并做到专款专用，确保监管工作顺利开展。
（六）完善监管手段，提升监管能力。必须为基层单位配备必要的监管装备和适当的检测检验设施，从而及时、准确地对违法行为进行处理，预防食品安全事故的发生。
