贞丰加快小城镇建设　推进城镇化进程

——关于贞丰县珉谷镇小城镇发展改革试点工作的探讨

    亮点黔西南讯 小城镇是县域经济的重要载体，是统筹城乡发展的重要节点，是深化农村改革、加快城镇化步伐、推进县域经济发展的有效措施，在城乡经济社会一体化发展中发挥着极其重要的作用。近年来，贞丰县珉谷镇在积极推进小城镇发展改革工作中，充分发挥优势，大胆实践，勇于创新，初步探索出了“整体推进、分布实施、重点突破、注重特色，融资带建设、市场兴产业、开放促发展、发展推改革、改革促发展”的新路子。目前，珉谷镇在建设规模、基础设施、城镇功能、镇容镇貌和综合经济实力、社会事业等方面取得了新突破，小城镇发展改革工作取得了新成效。

    一、试点工作主要成效

    一是大力发展特色产业经济，壮大镇区发展规模。近年来，珉谷镇坚持走“工业强镇、农业稳镇、三产兴镇”的路子。通过几年来的不懈努力，该镇已初具一定特色产业规模, 现已建成大碑高效农业生态示范园等5处高效农业示范园区，黄花梨、金银花、李子、烤烟、茶叶、蔬菜等六大特色农产品产业面积已达2万多亩。同时该镇还大力发展旅游经济，2012年1至6月该镇共接待游客达53.6万人次，实现旅游收入达3.16亿元。为更好地发挥城镇对经济发展和产业聚集的作用，珉谷镇在县城郊区启动建设了占地8平方公里的珉谷轻工工业园和4平方公里的金城黄金工业园，现已引入南华糖厂、华葛酒厂、医疗器械厂、老布依王食品厂、刘师傅精面加工厂、金得利制衣厂、胖四娘食品加工、黄金精炼厂等企业入驻园区，预计“十 二五”期末，两园区年产值将达到30亿元以上，解决就业岗位5000个以上。

    二是多方融汇资金，引入资本建设城镇。珉谷镇坚持走多元融资之路，按照“政府引导、市场运作、多元投资、共同开发”的思路来建设城镇，突出坚持“谁投资、谁受益”的原则，通过出台优惠政策，对前来该镇投资的企业，在扶持政策、土地、税收、服务等方面作出了明确规定，在不断加大招商引资工作力度的同时，进行市场化开发，吸引了大量的社会资本参与城镇的建设。目前，该镇已成功引入了中国太平洋集团采取“BT”建设模式，投入10亿元建设我镇的珉谷轻工工业园和金城黄金工业园。在珉谷镇的各类建设资金中，社会资本已达到65%左右。

    三是撤村建社区，加快城镇化步伐。2007年以来，珉谷镇根据民政部下发的《全国农村社区建设实验县(市、区)工作实验方案》文件精神，按照“政府主导、科学定位、贴近基层、服务群众”的社区化服务建设理念，扎实开展 “撤村建社区”工作，将城郊5公里范围内的东门村、纳马村、纳么村等11个村整合为6个社区。

    坚持“三不变”，撤村建社区。为确保撤村建社区工作取得扎实效果，提升镇区开发建设和管理水平，该镇坚持“三不变”的原则开展撤村建社区工作，一是资产所有权不变。撤村建社区后，村组原有的资产及债务权属不变，原来的村级集体资产及债务归新成立的社区所有，原来的组级资产及债权仍归相应的居民小组所有地；二是经济分配政策不变。撤村建社区后，原来的经济分配政策和渠道仍然不变；三是分配对象范围不变。撤村建社区后，集体经济组织成员的界定仍按照原来的政策，分配对象和范围不变。

    大力发展特色农业经济，确保撤村建社区居民增收致富。该镇在撤村建社区范围内专门规划了200亩大棚果菜生产基地，在系列标准化生产技术的同时，出台了配套的优惠政策，对种植户在物资、技术、销路方面给予支持。该镇在撤村建社区的6个社区规划各类特色农产经济作物大棚21个，进行黄花梨、金银花、李子、食用菌、核桃、茶叶、蔬菜等特色经济作物生产。通过成立以种植大户组成的生产合作社，确保实现一家一户的小生产与大市场的有效连接，项目建成后年棚均收入将超过12000元。通过给村6个社区的多名党员干部定位，压指标，充分发挥党员干部的先锋模范作用，目前，6个社区的党员干部都办起了自己的示范经济项目，带起了10多家民营企业，从业人员达200多人。

    二、存在的主要问题

    珉谷镇的发展改革试点工作总体趋势良好，但是与省内部分试点镇及外省发达地区的试点镇相比，一些制约因素严重影响了小城镇发展改革进程。

    1、城镇规划滞后缺乏长远预见性。现有城镇规划不尽理想， “建设牵着规划走”的混乱状态并未得到有效抑制和解决，个别建设盲目、无序低水平重复建设，由于规划缺乏相对的科学性和前瞻性，导致镇区功能科学定位不够，布局合理性不足，建设特色不明显，镇容镇貌整体缺调，造成一定程度上的资源浪费，生态环境恶化趋势凸显。

    2、小城镇发展改革政策配套不够。如管理体制、土地政策、户籍管理、分税提留，上级虽有文件规定和优惠政策，但基层很难统一协调，在执行过程中可操作性不强，使国家给试点镇的优惠政策不能落实到位，影响了发展改革试点工作的开展。如按照国家小城镇发展改革试点要求，赋予试点镇副县级经济行政管理权限，但目前还没有得到落实。镇一级政府管理权限相对有限，“重建轻管、管建分离、有事无法管、出事不能管”的现象时有发生，对城镇区内建设、土地、城管、工商等方面出现的问题和矛盾以及私建滥建、违法经营、镇容混乱等重大问题无法约束。由于管理职权有限，镇一级政府不是不作为，也不是不想作为，而是作为有限，使小城镇发展改革过程中经常出现失控状况。

    3、发展资金缺口大。现有的公用设施与镇区的规划不相适应，主要建设资金靠国家投入，加之地方资金有限，有些配套资金不能兑现，资金缺口大。珉谷镇目前的总体规划需要建设资金30多亿元，资金缺口达65%以上，筹措资金渠道较窄，严重影响了小城镇建设的步伐。

     4、土地、户籍制度改革还未真正破题。随着发展改革工作不断深入，该县的土地和户籍制度改革与经济社会发展之间的矛盾日益凸显，原有僵化的土地、户籍管理制度严重制约城乡劳动力合理有序流动，进城农民及子女在就业、参军、入学、社保等诸多方面享受不平等待遇，历史形成的城乡二元结构，极大地限制了农村富余劳动力向小城镇集聚的空间，加之城镇改造过程中征用集体土地和房屋拆迁无法可依，严重阻碍了小城镇的经济社会协调快速发展。

    三、发展对策

    小城镇建设是是当前和今后较长时期内城镇化发展过程中的重要任务，建设和发展小城镇对于加快城镇化进程、统筹城乡协调发展具有重要意义，要搞好小城镇建设必须采取以下措施：

    1、科学规划小城镇发展改革。坚持“高水平、高起点、高质量、可持续”编制和完善城镇发展规划，以市场为导向，以产业为依托，靠市场吸引农民进城。一是要注重规划的科学性。坚持“量力而行、尽力而为”的原则，因势利导，立足优势，突出特色，规模适度，注重实效，走集约式城镇化道路。珉谷镇的城镇规划要与国家、省、州、县经济社会发展战略及长期规划相衔接，注重规划的前瞻性、协调性。体现地方特色，突出时代感和文化底蕴；二是要注重规划的指导性和可操作性。制定规划要以“农村工业化，农业现代化，农村城镇化、城乡一体化”作为基本发展目标，建立完善的规划编制与实施的管理制度，健全规划成果的专家审查制度，制定保证规划得以实行的措施和法规，确保规划具有科学性和可行性；三是规划要注重贞丰的布依族、苗族特色文化特色，构筑鲜明特色和品位，形成独特的吸引力，切勿盲目模仿大城市，贪大求全，千篇一律，面面俱到。珉谷镇要根据本地资源条件、自然景观、乡风民俗、经济发展水平、历史人文背景、区位特征等进行创新性的开发，科学定位，合理布局，做到以特见长，发挥优势，扬长避短，大力发展特色经济，宜农则农，宜工则工，宜商则商，形成“一镇一业，一镇一品”的特色产业。

    2、积极推进行政管理体制改革，转变政府管理职能。一是积极向县委、县政府汇报争取，理顺县镇两级政府间的关系，确保县委、县政府尽快合理下放权限，珉谷镇政府要逐步将工作重心从目前的直接干预经济、参与兴办产业和完成上级指标的做法，转移到管理社会事业和提供公共服务上来；二是主动向省、州、县建议，按照财权与事权统一和调动小城镇财政工作积极性的原则，赋予珉谷镇在事权和财权上充分的权限，合理划分收支范围，建立稳固平衡的小城镇收入体系，使珉谷镇拥有稳定的收入来源。 

    3、破解融资难题，加大城镇建设投入力度。坚持走多元融资之路，按照“政府引导、市场运作、多元投资、共同开发”的思路来建设城镇，改革传统的政府投资建设模式，用改革的思路和运用市场化运行方法，建立多元化的基础设施建设筹集机制。突出坚持“谁投资、谁受益”的原则，以市场筹集为主，积极深入探索政府投资，社会集资、农民带资、招商引资、合理开发、滚动发展的筹资路子，在争取国家资金建设珉谷镇的同时，鼓励多渠道、多形式投资兴办营利性基础设施，对能够赢利的国有基础设施和公用事业，可通过拍卖、ＢＴ或ＢＯＴ方式、股份制和有偿转让等方式，实现市场化经营，有效解决城镇建设资金不足等问题，把创新机制作为实现小城镇建设可持续发展的重要举措，走政府引导依靠市场机制建设小城镇的新路子。

    4、大力推进户籍制度改革。打破城乡“二元结构”，建立城乡统一的人口管理制度、就业管理制度和服务制度,消除一切对进城农民的不合理收费和歧视现象，取消“农转非”计划指标，将户口审批制度改为核准制度，以准入条件取代进城人口控制指标，逐步实行按居住地登记户口，实现由市场机制来调控人口的空间配置。逐步把珉谷镇城镇规划区内的农民整体转为城镇户口，将农村人口吸纳为城镇人口，提高珉谷镇的城镇化率，逐步实现城乡户籍、教育、就业、社会保障以及规划和资源配置一体化，促进农村人口有序地向城镇转移，努力缩小城乡差别，形成城乡一体化发展的格局。

    5、逐步深化土地使用制度改革。规范土地征用程序，确保农民的利益不受侵害，深入探索农村集体土地流转制度改革，建立和完善土地储备制度，妥善解决城镇建设用地的供需矛盾。按照“统一规划，合理布局，综合开发，配套建设”的原则，对小城镇建设用地，既做到从严控制，又保证合理需要：农业用地在不改变农村土地承包制度的前提下，允许以转包、互换、入股、租赁等形式依法流转；允许农民把取得合法使用权的农村建设用地依法转换成小城镇建设用地；允许集体经济组织用城镇规划区内依法取得使用权的建设用地，以入股、联营、租赁等形式兴办企业；对小城镇国有建设用地，除法律规定可以划拨方式提供外，都采用拍卖、挂牌出让等有偿使用方式提供，实现以地生财，解决小城镇建设资金难题。

　 6、积极拓展就业渠道，促进充分就业。依托园区建设，为失地农民搭建就业平台，缓解就业压力，完善以职业介绍、转移培训为中心的劳动力市场服务体系，加强农村劳动力的培训，提高劳动者就业技能。以促进劳动力的合理配置和流动为工作重点，开展多种形式的就业创业培训，提高群众就业能力和“创业者”的心理、管理、经营素质，深入挖掘各类创业人才，带动周围群众一起致富。以创业带动就业为抓手，探索小额担保贷款管理模式，建立项目资源库，注重项目支持、创业培训、创业指导、创业帮扶的一名干部、一套方案、一个帮扶点、一抓到底“四个一”跟踪服务，为创业人员和吸纳就业的劳动密集型企业提供融资扶持，形成劳动者变创业者为带动者的“创带模式”。(潘 高  报道）